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經濟改革

周小川:我對當前金融體系應對疫情的一些見解

作者:  時間:2020-05-17

周小川(中國金融學會會長、清華大學五道口金融學院名譽院長) 

 

  

中國已經出臺了相當多的有關宏觀政策和金融體系方面的政策來應對疫情,這中間有很多創新,大家也付出了很多的努力,取得了相當好的成績。首先是在流動性和價格機制上貨幣政策出拳及時并且很有力度,當中有一部分是克服疫情提振總需求的政策,也有一部分實際上是代行救助的功能,應該說總體效果是不錯的。但是社會上對金融體系的期望值也是比較高的,提出了希望貨幣政策傳導機制更加有效,對于受疫情沖擊的中小企業和個體救助能夠更加精準,更加有針對性,同時也要注意節約彈藥,防止后續產生的副作用。我們也聽到一些認為需要改進的意見,比如說有些企業和個體應該能夠獲得金融支持,但是他們沒有拿到,或者說拿到的數量還不夠;也有一些意見說,看到有一部分錢還是進了資產市場,對此也有所擔憂;再有,也有一種觀察說,有一部分資金在金融機構之間產生空轉,未能充分的落實到實體經濟中去。這些說法我認為都有一定的道理,同時也表明大家希望金融企業界能夠發揮更大更好的作用。當然,同時也有一部分意見擔心,寬松的流動性有可能在未來也會產生一定的副作用,另外也可能會有一部分“搭便車”的現象,也就是說有一部分企業和金融機構原本他們自身有一定的問題,已經陷入了困境,但他們也可能借機說是新冠疫情引起的,那么是不是也應該對他們進行救助?

 

  

這次疫情是一個非常大的挑戰,在歷史上很少有可以借鑒的經驗,但也不是說一點可參考的素材都沒有。我記得,在2003年“非典”的時候,我們也有過類似的金融政策和流動性的支持,但是確實也會看到,會有一些不希望的現象發生,其中一條可能資金進入資產市場。所以在2003年6月份的時候,人民銀行出臺了一個“121號文件”,主要是要適當限制對于房地產市場的貸款。當時有一種現象叫做“炒樓花”,意思是這個樓房還沒有封頂呢,作為期貨已經炒了好幾次了。在2003年秋天,人民銀行又提高了存款準備金一個百分點,主要原因也是看到信貸擴張非???。到2004年4月的時候,社會上對于擴張過快有非議,致使當時的監管機構到4月最后一個禮拜臨時凍結了最后的貸款,引起了社會上的一些振動。 
總之,這些都是在需要考慮的范圍之內,是我們需要研究的題目。畢竟來說,新冠疫情和以往的危機是有不同的,以往出現危機往往是由經濟因素傳導到金融市場和金融機構,引發金融機構出問題、金融市場出問題。而這次主要是對中小企業的沖擊,對就業產生影響,這現象在其他有些國家可能更加明顯。應該說,我們過去金融機構和金融體系的建設以及市場化改革是針對常規經濟運行情況的,也考慮針對金融危機的情況,但對新冠疫情這種特殊的情況,實際上沒有太多的思想準備和研究方面的準備,因而傳導機制還不夠有效,執行機制還有所欠缺,因此我們可能需要在多方面加強研究。
其中一個是如何使金融市場和金融行業更多的對接財政政策。確實,財政政策在這時候可以發揮更大的作用,但是我們也知道,財政政策的傳導機制也是不夠充分有效和順暢的,過去主要依靠的辦法是將財政資金層層分解,在這個過程中也往往會發生一些截留、挪用,而我們現有的金融機構應該說和基層還是有緊密聯系的,因此可以盡可能的利用并創新方式,使金融體系更好的服務于克服疫情。當然了,不管是財政政策還是金融政策,都不可能百分之百的有效,不可能百分之百的把資金都完全用在刀刃上,也不會發生截留、挪用,這種過高的期望值是不現實的。另外,我們也不可能逆市場化改革來推進有關政策。此外,我們也要注意到,金融機構在支持克服新冠疫情的過程之中,是否會產生一些金融資產質量以及金融市場效率方面的問題,以至于會不會導致新的金融市場混亂和金融危機,這也是需要加以研究的。
我們說,機制設計、體制改革都是在進程中不斷完善的。根據過去的經驗,遇到這種情況我們首先需要有原則明確的機制設計,從而使這個機制能夠得到落實、能夠執行到基層。這中間,包括一些針對受疫情影響特別大的相關行業的政策,也應該進一步能夠明確,以便金融機構能夠執行。另外,金融機構除了正常的平常運行機制以外,還應該考慮加強應急功能,從而能在應急過程中,比如在應對新冠疫情這種應急事件過程中,推進目標和原則的明確化。此外,還要有一個損失承擔機制。損失承擔機制越明確,執行就會更加有力。此外,還應該設計足夠好的激勵機制,畢竟經過這么多年市場化的改革,金融體系是面向市場的,需要通過金融激勵機制,而不僅僅是依靠號召或者是行政命令來執行。此外,檢查和監管機制也要相應跟上。
總的來說,我們是需要更加能夠接地氣的金融服務,也就是能夠更加接觸到基層實體經濟的政策落實和執行的這種機制,包括剛才提到的需要更好的對接財政政策,畢竟因為新冠疫情帶來的問題,除了總需求、供應鏈等等問題以外,它還包含了有較多需要救助的這種功能。
應該說,中國跟其他國家相比,我們也有一個自己的特點,就是說我們在90年代金融改革的時候,成立了政策性銀行。后來我們又把銀行體系分為了三個方面,一個是政策性銀行,一個是開發性銀行,一個是商業銀行。其實對于什么是政策性銀行,什么是開發性銀行始終都是有爭議的。雖然說前兩年我們也發了文件作了規定,但是這個說法還不是那么令人信服,還是有一些“夾生飯”的感覺。金融機構已經在這次新冠疫情中做了很多工作,包括延長貸款期限、延期付息、減債、重組、降成本等等,但是我們說,還是有很多需要完善的地方。
從資金上來看,如果有政策需求的話,中國既然有政策性銀行,或者再加上有國開行,應該可以承擔一些抗擊疫情的政策性業務。但是我們回想到,從90年代成立政策性銀行,包括后來轉軌的開發性銀行,在功能設計上都不是按照這種應急政策要求所設計的,也就是說他們都是按領域分的。為了防止政策上的口子開了以后收不住,所以限制它們只在此領域中作業,不允許擴大。但實際上這種政策領域也沒有一個明確的界限,在過去20年的發展過程中也是不斷地演變,也有的從最開始的設想到現在都已經變成其他的內容了。確實,中國的政策性銀行和開發性銀行并沒有和基層聯系地特別緊密,他們過去也沒有被允許大量地設置分支機構,因此如果說這個疫情主要是需要加強對中小企業、對某些個體的支持的話,那么我們現有的政策性銀行、開發性銀行并沒有信息優勢,在執行上也存在著不一定有效的問題。此外,損失承擔機制始終沒有得到徹底的明確。名義上說,政策性業務是需要政府正式批準才算,其他的都可以按照開發性業務來理解,但政府并不真正兜底。此外他們的監管政策和原則也還存在著不夠明確,曾經也一度有些人主張適當放寬監管標準,但監管過程中存在的一些問題和發生的一些案子,與監管和治理上存在著“可乘之機”是有關系的。不過,我們也有很多創新業務出現在政策性機構和開發性機構,比如棚戶區改造、助學貸款、支持金融危機中的相關行業等等,因此我們說,如何用好政策性金融機構和開發性金融機構還是一個未完成的課題。在這里提到助學貸款,過去開發性銀行使用的辦法實際上是批發,也就是說盡管它自己沒有基層的信息優勢,沒有落實到基層的傳統和特長,但是它也可以通過作為批發性機構來把這件事做起來。
最后再談一談商業銀行。關于商業銀行歷來也是有爭議的。市場轉軌過程中,有些是不允許商業銀行做政策性業務的,一方面政策性業務落實起來難,另外商業銀行有自己的商業利益,此外還擔心會出道德風險,擔心出現問題以后,商業銀行會把很多包袱都甩給政府,說是和政府、和政策性業務有關。當然,我們認為,實際上商業性金融機構在執行政策方面并不是完全不能做的,例如就金融政策來講,像反洗錢、反恐融資、現金管理、外匯管理,還有一些中小金融機構出了問題,需要別的金融機構去幫助監管和救助,這些實際上都是帶有政策性的內容,都是和商業性金融機構自身利益并不完全一致的內容,但是如果設計得好,他們在這些方面也能夠做好。所以我們更加強調的就是,在應急情況下,第一是要把目標和原則、政策的尺度設計的更加明確、清晰,盡可能的詳盡,能夠分解,也能夠進行檢查和監督。第二是設計有效的激勵機制,通過市場的激勵機制使它能夠實現地更好。第三就是剛才說的風險承擔的機制,特別是最終損失的承擔機制。對于最終損失需要有鑒別,也需要有明確的承擔,包括需要有兜底的政策,這樣的話就能夠使得現有的商業性金融機構在抗擊疫情中有更加明確的政策指引,使得他們能夠發揮更大的作用。
本文整理自周小川5月16日在2020清華五道口全球金融論壇上的演講。

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